Частное мнение на проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в приложение № 1 к постановлению Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587» (далее по тексту – Постановление) в части изменений п. 21 известного перечня. 
В соответствии с представленным на обсуждение проектом предлагается внести изменения в пункт 21 Постановления[1]. Суть изменений сводится к существенному увеличению общего количества объектов топливно-энергетического комплекса, обеспечение безопасности которых запрещается при посредстве частных охранных организаций.
 
Расширение перечня осуществляется за счёт устранения из текущей редакции п. 21 ряда признаков, которые должны быть присущи объектам ТЭК, запрещённым к частной охране. В текущей редакции п. 21 Перечня частным охранным организациям запрещено оказывать охранные услуги в отношении объектов, отнесённых к опасным производственным объектам. Одновременно тем же пунктом определено, что установленные им ограничения не распространяются на объекты стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ. По сути из числа объектов ТЭК, безопасность которых может быть обеспечена частными охранными организациями, исключены те, которые не являются источниками повышенной опасности, а также все без исключения объекты, которые принадлежат стратегическим организациям.  
Предлагаемым проектам оба указанных признака устраняются, а сам перечень запрещённых к охране частными охранными организациями объектов ТЭК существенно расширяется.  
Существует масса аргументов как нормативного, так политико-правового свойства, которые позволяют сделать вывод о противоправности такого проекта Постановления в указанной части, вместе с тем, наиболее существенными видятся приведённые ниже: 
 
1.Предлагаемые изменения прямо противоречат правилам, установленным федеральным законом.
 
Часть 4 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» прямо указывает на то, что для обеспечения безопасности объектов ТЭК допускается привлечение частных охранных организаций, при этом такое допущение в п. 3 ч. 1 ст. 12 того же Закона «снабжается» соответствующим правом субъектов ТЭК – правом привлекать частные охранные организации.
 
Автор проекта Постановления игнорирует содержание указанного Федерального закона и в прямом противоречии с таковым обозначает обратное правило: любой объект ТЭК, который прошёл процедуру категорирования, не подлежит охране частной охранной организацией, независимо от присвоенной категории.  
Противоречие представляется настолько очевидным, что даже не заслуживает хоть сколько-нибудь значимой дискуссии и подлежит безусловном устранению.  
В указанной части весьма показательной является судьба в целом сопоставимого правила при попытке его внесения на уровне федерального закона:   
Попытка образца 2013 года. При рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в 2013 году внесенного Правительством РФ законопроекта №244239-6 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу создания ведомственной охраны для обеспечения безопасности объектов топливно- энергетического комплекса», депутатом Государственной Думы А.Д. Крутовым при подготовке проекта закона к рассмотрению во втором чтении была внесена поправка сопоставимого содержания[2]. Поправка была отклонена, причём следует обратить внимание на то, что указанная поправка при обсуждении в профильном комитете изначально попала в состав «предлагаемых к отклонению» (т.е. не было ни тени сомнения в том, что данное правило не стоит вводить), что и было поддержано законодательным органом[3].  
Попытка образца 2014 года. В 2014 году на сайте http://regulation.gov.ru/ был выложен проект закона аналогичного содержания, направленный на ограничение сферы деятельности частных охранных организаций в отношении объектов ТЭК. 
 
Итог публичного обсуждения проекта - негативный, проект так и не стал законом, при этом в отношении ограничений сферы деятельности частных охранных организаций, попытка введения которых предпринималась посредством указанного проекта закона в Заключении об оценке регулирующего воздействия использован оборот «необоснованное требование обязательной охраны объектов, которым по результатам категорирования присвоена высокая или средняя категория опасности, исключительно организациями федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса»[4].
 
При наличии определённо выраженной позиции законодательного органа, предшествующего опыта обсуждения точно такой же нормы, видится сомнительной попытка «протащить» аналогичное правило уже не на уровне закона, а на уровне подзаконного акта.  
Изложенные выше доводы являются достаточными для констатации того, что предлагаемые изменения в п. 21 Постановления являются абсолютно неуместными, тем более, что они даже шире, чем ранее отвергнутые и законодательным органом и при обсуждении проекта закона. 
 
2. Предлагаемые изменения вводят избыточные ограничения, автор проекта Постановления не учитывает экономических последствий предлагаемых им изменений.
 
В соответствии с проектом Постановления частные охранные организации полностью устраняются от обеспечения безопасности объектов ТЭК, независимо от присвоенной категории.
 
Между тем, при общественном обсуждении инициативы ограничения сферы частных охранных организаций в отношении объектов ТЭК высокой и средней категории опасности, оценке регулирующего воздействия такого ограничения по итогам выполнения предусмотренных законодательством процедур был сделан следующий вывод (дословно):
 
«в проекте акта содержатся положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновениюнеобоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетной системы Российской Федерации.»
 
Следует учитывать, что в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» издержки по обеспечению безопасности объектов ТЭК включаются в состав тарифов и, соответственно, фактически оплачиваются либо за счёт т.н. «конечного потребителя услуг» или же в отсутствие такой возможности – за счёт прибыли собственника объекта ТЭК. С учётом того обстоятельства, что стоимость иной, чем частная, охраны значительно выше – негативные экономические последствия принятого решения более чем очевидны.   
Представляется, что с 2014 – 2015 года какие-либо сущностные изменения ни в экономической, ни в политической ситуации, которые бы требовали пересмотра позиции по поставленному вопросу не произошли. 
 
3.Предлагаемые изменения прямо противоречат сформировавшейся правоприменительной практике, правовым позициям, выработанным судами и антимонопольными органами при рассмотрении конкретных дел.
 
Вопрос об особенностях функционирования рынка обеспечения безопасности объектов ТЭК неоднократно был предметом антимонопольного и судебного контроля. Различного рода попытки принудительного насаждения обязательной «государственной» безопасности посредством привлечения государственных унитарных предприятий охраны эффективно пресекались ФАС РФ, арбитражными судами и судами общей юрисдикции.
 
При рассмотрении дел в ракурсе антимонопольного регулирования ФАС РФ и арбитражные суды приходили к выводу о том, рынок охранных услуг являетсяконкурентным, а акты органов государственной власти, направленные на принуждение к заключению договоров с государственными унитарными предприятиями охраны – противоречат закону (сведения об истории попыток навязывания охраны государственных унитарных охранных предприятий приведена в составе приложения к настоящему частному мнению).  
Изложенные соображения позволяют сделать достоверный вывод о том, что представленный проект Постановления в части изменения п. 21 перечня представляет собой попытку противоправного (не соответствующего закону) введения избыточных обязанностей, запретов и ограничений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, которые приводят к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетной системы Российской Федерации и, соответственно, не может быть поддержан в указанной части ни при каких обстоятельствах. 
 
В заключение хотелось отметить следующее. Как усматривается из пояснительной записки к проекту постановления, автор уклонился от декларирования целей, для которых осуществляется корректировка п. 21 перечня; способ уклонения – ссылка на указание Главы государства и Правительства РФ, а именно на поручение Президента Российской Федерации от 10 ноября 2015 года № Пр-2330 и поручение Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2015 года № РД-П4-7755. Однако, в открытых источниках, в т.ч. на официальном сайте http://kremlin.ru данные поручения отсутствуют, равно как не обнаруживаются какие-либо «следы» их существования. С учётом задач, которые обычно решаются на таком уровне федеральной власти, а также содержания иных поручений, которые, как правило, носят концептуальный характер, видится очень сомнительным, что именно такая задача была поставлена Президентом РФ и Правительством РФ. Вероятнее всего, исполнитель неверно интерпретировал содержание поручений и ошибочно выдал свою волю за волю высших органов государственной власти. Представляется необходимым тексты поручений (выдержки из таковых) прикреплять к составу документов, раскрываемых для публичного обсуждения. Тактика обскурантизма, очевидно свойственная автору проекта Постановления, не приведёт к положительным результатам и в значительной превращает обсуждение в профанацию, поскольку исключает сущностную дискуссию относительно действительных целей, которые преследуются принятием нормативного акта.  
Приложение: 
Динамика правоприменительной практики по вопросу о допустимости охраны объектов ТЭК частными охранными организациями в контексте противостояния частного сектора безопасности и государственных унитарных предприятий охраны. 
 
Приложение к частному мнению на проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в приложение № 1 к постановлению Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587» (далее по тексту – Постановление) в части изменений п. 21 известного перечня 
 
Вопрос о допустимости обеспечения безопасности объектов электроэнергетики частными охранными организациями в ретроспективе 4 - 5 лет ставился различными инстанциями по ряду оснований:  
- со ссылкой на п. 21 Приложения № 1 к Постановлению Правительства РФ от 14 августа 1992 года № 587 «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности»;  
- со ссылкой на приказ от 02.06.2009 № 172 «Об утверждении перечня объектов топливно-энергетического комплекса, находящихся в ведении и установленной сфере деятельности Министерства энергетики Российской Федерации, подлежащих ведомственной охране» и его различные модификации, принимавшиеся позже;  
- со ссылкой на положения Федерального закона от 21 июля 2011 года № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса».  
Указанные три основания в различные периоды существования товарного рынка обеспечения безопасности объектов электроэнергетики были достоверно опровергнуты как в судебном, так и в ином административном порядке. 
 
1. Правомерность обеспечения безопасности объектов электроэнергетики частными охранными организациями в контексте положений Постановления Правительства РФ от 14 августа 1992 года № 587 «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности» была предметом оценки в судебном порядке различными судами. 
 
В частности, одно из таких дел, которое было возбуждено по иску Прокуратуры Челябинской области в Арбитражном суде Челябинской области (дело № А76-18608/2010-10-392), а затем передано для рассмотрения по подсудности в Арбитражный суд Свердловской области. При рассмотрении дела по существу прокурором был заявлен отказ от исковых требований, отказ от иска был признан не нарушающим требования действующего законодательства.
 
2. Правомерность обеспечения безопасности объектов электроэнергетики частными охранными организациями в контексте положений приказа от 02.06.2009 № 172 «Об утверждении перечня объектов топливно-энергетического комплекса, находящихся в ведении и установленной сфере деятельности Министерства энергетики Российской Федерации, подлежащих ведомственной охране» и его различных модификаций, принимавшихся ранее или позже была предметом оценки Федеральной антимонопольной службы РФ и Арбитражного суда города Москвы. 
 
Решением по делу № 1 15/196-09 от 24.11.2009 ФАС РФ приказ от 02.06.2009 № 172 «Об утверждении перечня объектов топливно-энергетического комплекса, находящихся в ведении и установленной сфере деятельности Министерства энергетики Российской Федерации, подлежащих ведомственной охране» был признан не соответствующим п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». 
 
Решение ФАС РФ было предметом судебного обжалования по заявлению Минэнерго РФ – решением Арбитражного суда города Москвы по делу № А40-171448/09, вступившим в законную силу (http://kad.arbitr.ru/Card/8a2701c0-7e6e-4ba7-93ce-801d80d218c6), правомерность позиции ФАС РФ была подтверждена.
 
3. Правомерность обеспечения безопасности объектов электроэнергетики частными охранными организациями в контексте положений Федерального закона от 21 июля 2011 года № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» была предметом оценки в многочисленных судебных спорах, имевших место, в частности, в Свердловской области. Многочисленные дела, возбуждённые по искам прокуроров закончились либо отказом прокуроров от исков, либо оставлением без рассмотрения в связи с неявкой прокурора в процесс, либо отказом в иске при рассмотрении дела по существу.
 
Далее приводятся некоторые дела, доступные в открытых источниках:
 
- Определением Ленинского районного суда города Екатеринбурга по делу 2-5472/2012 по иску Прокурора Нижнесергинского района Свердловской области к ОАО «ФСК ЕЭС» об обеспечении государственной охраной объект топливно-энергетического комплекса: ПС-220 кВ «Ягодная» иск оставлен без рассмотрения[5].  
- Решением Октябрьского районного суда города Екатеринбурга по делу 2-3798/2012 по иску Прокурора Ленинского района города Нижний Тагил к ОАО «МРСК Урала» об обеспечении государственную охрану объекта топливно-энергетического комплекса - подстанции 110/35/6 кВ «Районная» отказано в удовлетворении требований.[6]  
- Определением Октябрьского районного суда города Екатеринбурга по делу по делу 2-4239/2012 по иску Прокурора Тагилстроевского р-на Нижний Тагил к ОАО «МРСК Урала» об обеспечении государственной охраны подстанции 110 кв Красный Камень производство по делу прекращено в связи с отказом прокурора от требований.[7]   
- Определением Октябрьского районного суда города Екатеринбурга по делу № 2-3953/2012 по иску Красноуфимского межрайонный прокурора к ОАО «МРСК Урала» об обеспечении госохраной РПБ «Красноуфимская РЭС» производство по делу прекращено в связи с отказом прокурора от требований.[8]  
- Решением Октябрьского районного суда города Екатеринбурга по делу 2-4583/2012 по иску Белоярского межрайонного прокурора к ОАО «МРСК Урала» о понуждении устранить нарушения законодательства (объекты топливно-энергетического комплекса) - Белоярская база производственного отделения Восточные эл.сети. Подстанция 110/10КВ Логиново и обеспечить государственную охрану[9] отказано в удовлетворении требований.[10]  
- Решением Октябрьского районного суда города Екатеринбурга по делу 2-4678/2012 по иску Сысертского межрайонного прокурора к ОАО «МРСК Урала» о признании охраны объекта электроэнергетики -Сысертская РЭС, не соответствующей требованиям закона и обеспечении надлежащей государственной охраны отказано в удовлетворении требований.[11]   
- Решением Полевского городского суда Свердловской области по делу 2-990/2012 по иску Прокурора г. Полевского к Администрации г. Полевского, ОАО «ФСК ЕЭС» об обязании заключить договор с ФГУП «Ведомственная охрана» Минэнерго Российской Федерации либо ФГУП «Охрана» на оказание услуг по охране подстанции ПС 220 кВ «Малахит» отказано в удовлетворении требований.[12]  
- Определением Ленинского районного суда города Екатеринбурга по делу № 2-6700/2012 по иску Прокурора города Ревды к филиалу ФСК ЕЭС Свердловское ПМЭС требования оставлены без рассмотрения.[13].  
- Определением Ленинского районного суда города Екатеринбурга по делу № 2-5961/2012 по иску Ирбитского межрайонного прокурора к ОАО ФСК ЕЭС производство по делу прекращено в связи с отказом от иска[14].   
     
[1] Прочие изменения касаются исключительно отношений, возникающих в связи с осуществлением публичной власти и исключительно с участием лиц, осуществляющих такую власть. Такие изменения не затрагивают частные интересы и, соответственно, для оборота, для частных лиц в целом безразличны. Следует отметить, что для регулирования таких отношений в принципе не требуется принятия каких-либо нормативных актов; сами предложения могут быть реализованы в модели обязательных указаний ненормативного характера внутри властных структур. Очевидная действительная потребность опубличивать такие указания через формирование норм позитивного права отсутствует, хотя в целом не является порочной.   
[2]По мнению депутата, охрана объектов ТЭК, которым по результатам категорирования присвоены высокая или средняя категории опасности, не могла осуществляться частными охранными организациями.     
[3] Информация о прохождении проекта закона №244239-6 может быть обнаружена по на сайте Государственной Думы Федерального Собрания РФ (http://www.duma.gov.ru/systems/law/,
ссылка на проект - http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=244239-...).   
 
[4] См. Письмо Минэнерго России от 15 октября 2014 года № ЮС-11617/13. 
 
[5] https://leninskyeka--svd.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&na...  
 
[6] http://oktiabrsky.svd.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_...  
 
[7] http://oktiabrsky.svd.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_...
 
[8] http://oktiabrsky.svd.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_...
 
 
[9] При идентификации требований дословно приведена формулировка требований прокурора 
 
[10] http://oktiabrsky.svd.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_...
 
[11] http://oktiabrsky.svd.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_...
 
[12] http://polevskoy.svd.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_o...  
           
[14] https://leninskyeka--svd.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&na...   

Источник: Медиапортал о безопасности "Хранитель"