Экспертами Независимого научного Фонда В.И. Шестаковым и В.А. Ананьевым по поручению Постоянной комиссии Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ по вопросам обороны и безопасности разработан проект Модельного закона «Об охранной деятельности негосударственных (частных) охранных организаций».
Проект будет доложен на Ассамблее в ноябре 2016 года.
Портал «ГардИнфо» публикует этот проект и просит читателей принять участие в обсуждении. Свои замечания и предложения по Законопроекту можно присылать как авторам: anvictor@rambler.ru или anvictor@list.ru, так и в редакцию: info@guardinfo.ru
Пояснительная записка
к проекту Модельного закона «Об охранной деятельности негосударственных (частных) охранных организаций»
Настоящий Модельный закон подготовлен в соответствии с решением МПА СНГ от 1 марта 2016 года.
Предметом правового регулирования настоящего Закона является охранная деятельность негосударственных (частных) охранных организаций (далее – охранных организаций). По действующему Модельному закону «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности», принятом на двадцать первом заседании МПА СНГ (Постановление № 21-11 от 16 июня 2003 года), частная охранная деятельность регулируется в одном законе с частной детективной деятельностью. Более чем двадцатилетняя практика совместного регулирования указанных видов деятельностей в одном законе убедительно свидетельствует о необходимости разработки и принятия отдельных модельных законов — об охранной деятельности и о детективной деятельности. Необходимость в этом обусловлена рядом обстоятельств.
В соответствии с действующим законодательством охранная и детективная деятельности представляют собой два отдельных, самостоятельных вида деятельности, у которых практически нет ничего общего, что давало бы основание регулировать их в одном законе. Они различны по своему содержанию, характеру, оказываемым услугам, правовой природе. Охранная деятельность в основном нацелена на обеспечение сохранности имущества юридических и физических лиц, защиту жизни и здоровья охраняемых лиц, в то время как детективная – представляет собой разновидность сыскной, юридической деятельности, а её содержанием является сбор сведений в рамках оказываемых детективных услуг. Различны и цели указанных видов деятельностей. Детективная деятельность осуществляется в целях собирания сведений, охранная – в целях охраны. Важно и то, что действующее законодательство запрещает одному лицу заниматься одновременно детективной и охранной деятельностями.
Правовое регулирование охранной и детективной деятельностей в отдельных законах целесообразно и с точки зрения юридической техники. В действующем Модельном законе содержится немало отсылочных норм, действие которых одновременно распространяется на частную детективную и на частную охранную деятельности. Однако с учётом существенных различий между этими видами деятельностей применить их практически невозможно.
Подготовка отдельного модельного закона, регламентирующего охранную деятельность, обусловлена не только соображениями формального характера, но и необходимостью дальнейшего совершенствования законодательства в сфере охраны. Отсутствие основательной правовой базы, постоянное запаздывание с принятием необходимых нормативных правовых актов является существенным тормозом развития законодательства в этой сфере, создаёт серьёзные препятствия для создания цивилизованного рынка охранных услуг.
Принятый в 2003 году Модельный закон «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности» к настоящему времени в значительной мере устарел, поскольку отражает реалии характерные для того времени, когда охранная деятельность находилась в стадии зарождения, отсутствовала практика, многие актуальные вопросы были теоретически не проработаны. Кроме того, с момента его принятия существенно изменилось законодательство государств-участников СНГ, составляющее правовую основу охранной деятельности.
Приведение указанного Модельного закона в соответствие с современными потребностями теории и практики путем внесения в него изменений и дополнений не решит проблемы правового регулирования охранной деятельности, а наоборот, создаст новые, привнесет в него дополнительные противоречия и несогласованности между внесенными и существующими нормами, что породит серьезные трудности в правоприменительной практике. Поэтому и было принято решение о разработке отдельного, существенно отличающего и по форме и по содержанию Модельного закона, регулирующего охранную деятельность. В нём было сохранено всё положительное и выдержавшее испытание временем, и, наоборот, исключено всё наносное, надуманное и мешающее поступательному развитию охранной деятельности. В законопроекте учтены потребности современной охранной практики, научные разработки, положительный опыт и законодательство государств-участников СНГ в этой сфере.
Законопроект разработан в целях:
- разграничения двух самостоятельных, различных по своему содержанию, предпринимательских видов деятельностей;
- унификации законодательства государств-участников СНГ, регулирующего охранную деятельность;
- создания правовой основы для формирования единой государственной политики в сфере охраны;
- дальнейшего совершенствования законодательства в сфере охраны;
- наиболее полного и отвечающего потребностям современной практике урегулирования правоотношений, возникающих в процессе осуществления охранной деятельности;
- более чёткого определения участников охранной деятельности, порядка получения ими соответствующего статуса, их прав и обязанностей;
- совершенствования контроля и надзора за охранной деятельностью.
Проект Модельного закона содержит следующие принципиально новые положения:
1. Скорректировано название Модельного закона.
С учётом положений гражданского законодательства о предпринимательской деятельности и правоприменительной практики государств-участников СНГ законопроект имеет следующее название «Об охранной деятельности негосударственных (частных) охранных организаций». В отличие от прежнего названия словосочетание «негосударственная (частная)» отнесено не к охранной деятельности, а к охранным организациям, осуществляющим указанную деятельность. Это сделано для того, чтобы отграничить негосударственные (частные) охранные организации от других субъектов, осуществляющих охранную деятельность на коммерческой основе.
2. Уточнён предмет правового регулирования настоящего Закона.
При его определении акцент сделан на то, что им регулируется только охранная деятельность, осуществляемая одним субъектом – негосударственными (частными) охранными организациями.
3. Значительно расширен понятийный аппарат.
В частности, даны такие понятия как: руководитель негосударственной (частной) охранной организации, телохранитель, личная карточка телохранителя, охраняемое лицо, заказчик охранной услуги, прилегающая к охраняемому объекту территория, массовое мероприятие, обеспечение порядка в местах проведения массового мероприятия, использование оружия, использование специальных средств, применение оружия, применение специальных средств, уточнено содержание имеющихся в действующем Модельном законе понятий.
4. Цели и задачи охранной деятельности определены с учётом её предпринимательского характера, сочетания частных и публичных интересов при её осуществлении, отнесения охранных услуг к услугам безопасности.
5. Более конкретно и с учётом предпринимательского характера охранной деятельности сформулированы основные принципы охранной деятельности.
6. Конкретизированы и уточнены виды охранных услуг.
7. Детализирован порядок оказания охранных услуг, установлены дополнительные условия заключения договора оказания охранных услуг, предусмотрен субподряд.
8. Установлена обязанность охранной организации страховать риск ответственности за нарушение договора на оказание охранных услуг, риск ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц при осуществлении охранной деятельности.
9. Прописан порядок и основания административного приостановления охранной деятельности.
10. Определены участники охранной деятельности, их права и обязанности, прописан порядок приобретения и утраты статуса соответствующим участником.
11. Предусмотрена возможность создания охранными организациями филиалов и дочерних обществ.
12. Рассмотрены вопросы, касающиеся использования оружия, специальных средств и технических средств, определены случаи применения гражданского неогнестрельного оружия и тем самым устранён пробел в этой части в действующем Модельном законе.
Телохранителю предоставлено право не только использовать оружие при защите жизни и здоровья охраняемых лиц, но и прописано, в каких случаях он вправе его применить.
13. Более чётко и конкретно определены случаи применения физической силы.
14. Определены основание, содержание и порядок взаимодействия охранных организаций с правоохранительными органами. При этом особо подчеркнуто, что оказываемые охранными организациями услуги отнесены законодательством, в том числе и зарубежным, к услугам безопасности и вследствие этого охранные организации являются субъектами негосударственной системы обеспечения национальной безопасности.
Принципиально важной является норма, содержащаяся в данной главе, согласно которой мероприятия по взаимодействию с правоохранительными органами не могут нарушать обязательств охранных организаций по договору с заказчиком.
В указанной главе также названы основные направления взаимодействия, права и обязанности охранных организаций и полномочий правоохранительных органов при осуществлении взаимодействия.
15. В целях совершенствования государственного контроля прописаны грубые нарушения порядка осуществления охранной деятельности, установлены дополнительные ограничения на её осуществление.
16. Предоставлена возможность охранным организациям объединяться в саморегулируемые организации.
Законопроект состоит из 9 глав и 53 статьи.
По своему содержанию проект Модельного закона отражает баланс интересов государства и бизнеса, закрепляет сложившуюся положительную практику охранной деятельности, учитывает законодательство государств-участников СНГ, научные разработки в указанной сфере. Его принятие будет способствовать цивилизованному развитию охранной деятельности, дальнейшей унификации и совершенствованию законодательства государств-участников СНГ в этой сфере, достижению целей развития малого и среднего предпринимательства, служить надёжным ориентиром для разработки национального законодательства в сфере охраны.
Проект
Модельный закон
«Об охранной деятельности негосударственных (частных) охранных организаций»
Содержание
Глава 1
Основные положения
Статья 1. Предмет правового регулирования
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Законе
Статья 3. Правовая основа охранной деятельности
Статья 4. Цели и задачи охранной деятельности
Статья 5. Основные принципы охранной деятельности
Глава 2
Осуществление охранной деятельности
Статья 6. Общие положения осуществления охранной деятельности
Статья 7. Виды охранных услуг
Статья 8. Оказание охранных услуг
Статья 9. Договор оказания охранных услуг
Статья 10. Документирование действий по пресечению правонарушений, выявленных в процессе осуществления охранной деятельности
Статья 11. Грубые нарушения порядка осуществления охранной деятельности
Статья 12. Страхование риска ответственности при осуществлении охранной деятельности
Статья 13. Ограничения в охранной деятельности
Статья 14. Административное приостановление охранной деятельности
Статья 15. Ответственность за нарушения законодательства, регулирующего охранную деятельность
Глава 3
Лицензирование охранной деятельности
Статья 16. Общие положения лицензирования охранной деятельности
Статья 17. Предоставление лицензии
Статья 18. Переоформление лицензии
Статья 19. Приостановление действия лицензии
Статья 20. Аннулирование лицензии
Статья 21. Ведение реестров лицензий
Глава 4
Участники охранной деятельности, их права и обязанности. Профессиональная подготовка работников охранных организаций, осуществляющих трудовую функцию, непосредственно связанную с оказанием охранных услуг.
Статья 22. Охранная организация
Статья 23. Учреждение, реорганизация и ликвидация охранной организации
Статья 24. Филиалы и дочерние общества охранной организации
Статья 25. Права охранной организации
Статья 26. Учредитель охранной организации
Статья 27. Руководитель охранной организации
Статья 28. Права и обязанности руководителя охранной организации
Статья 29. Охранник
Статья 30. Права и обязанности охранника
Статья 31. Телохранитель
Статья 32. Права и обязанности телохранителя
Статья 33. Удостоверение охранника, личная карточка телохранителя
Статья 34. Профессиональное обучение граждан, претендующих на получение статуса охранника, телохранителя, дополнительное профессиональное образование руководителей охранных организаций
Глава 5
Использование в охранной деятельности специальных средств, оружия, технических средств и специальных транспортных средств. Применение физической силы, специальных средств и оружия охранниками (телохранителями) при осуществлении охранной деятельности.
Статья 35. Использование в охранной деятельности специальных средств, оружия
Статья 36. Использование в охранной деятельности технических средств
Статья 37. Использование в охранной деятельности специальных транспортных средств
Статья 38.Условия применения физической силы, специальных средств и оружия
Статья 39. Применение физической силы
Статья 40. Применение специальных средств
Статья 41. Применение огнестрельного оружия
Статья 42. Применение гражданского неогнестрельного оружия
Глава 6
Взаимодействие охранных организаций с правоохранительными органами
Статья 43. Общие положения о порядке взаимодействия
Статья 44. Правовые основания взаимодействия охранных организаций с правоохранительными органами
Статья 45. Права и обязанности охранных организаций при осуществлении взаимодействия с правоохранительными органами
Статья 46. Полномочия правоохранительных органов в области взаимодействия с охранными организациями
Глава 7
Правовая и социальная защита охранных организаций, охранников
Статья 47. Гарантии правовой и социальной защиты охранников
Статья 48. Общественные объединения охранников, охранных организаций
Статья 49. Ответственность за несоблюдение гарантий правовой и социальной защиты охранных организаций, охранников
Глава 8
Контроль за соблюдением лицензионных требований, оборотом оружия, использованием специальных и технических средств. Надзор за соблюдением законодательства при осуществлении охранной деятельности.
Статья 50. Контроль за соблюдением лицензионных требований, оборотом оружия, использованием специальных и технических средств
Статья 51. Надзор за соблюдением законодательства при осуществлении охранной деятельности
Глава 9
Заключительные положения
Статья 52. Признание утратившими силу отдельных нормативных правовых актов в связи с принятием настоящего Модельного Закона
Статья 53. Вступление в силу настоящего Модельного закона
__»__
Глава 1
Основные положения
Статья 1. Предмет правового регулирования
Настоящий закон регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением негосударственными (частными) охранными организациями охранной деятельности, определяет её правовую основу, цели, задачи и принципы, устанавливает гарантии правовой и социальной защиты охранников, а также порядок взаимодействия указанных охранных организаций с правоохранительными органами.
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Законе
Основные понятия, используемые в настоящем Законе, имеют следующие значения:
охранная деятельность негосударственных (частных) охранных организаций (далее – охранная деятельность) – лицензируемый вид деятельности, осуществляемый негосударственными (частными) охранными организациями путём оказания физическим и юридическим лицам на договорной основе охранных услуг, предусмотренных настоящим Законом;
участники охранной деятельности – лица, осуществляющие или участвующие в осуществлении охранной деятельности и предусмотренные настоящим Законом;
негосударственная (частная) охранная организация (далее – охранная организация) – юридическое лицо, специально учреждённое для осуществления лицензируемой охранной деятельности;руководитель негосударственной (частной) охранной организации (далее – руководитель охранной организации) – гражданин, являющийся в соответствии с уставом негосударственной (частной) охранной организации её исполнительным органом, работником указанной организации, участником охранной деятельности;
охранник – гражданин, являющейся работником по трудовому договору с негосударственной (частной) охранной организацией и осуществляющий трудовую функцию, непосредственно связанную с оказанием охранных услуг;телохранитель – охранник, выполняющий трудовую функцию по защите жизни и здоровья охраняемых лиц, в том числе с использованием специальных средств, оружия;
удостоверение охранника – документ, подтверждающий наличие у гражданина правового статуса охранника;
личная карточка телохранителя – документ, подтверждающий наличие у охранника правового статуса телохранителя; охраняемое лицо – физическое лицо, защита жизни и здоровья которого осуществляется на основании заключенного им или другим юридическим или физическим лицом договора с негосударственной (частной) охранной организацией;
заказчик охранной услуги (далее – заказчик) – юридическое или физическое лицо, заключившее в соответствии с законодательством договор на оказание охранных услуг с негосударственной (частной) охранной организацией;
охраняемые объекты – движимое и недвижимое имущество, подлежащее защите от противоправных посягательств;
прилегающая к охраняемому объекту территория — территория, непосредственно примыкающая к границам охраняемого объекта, на которой возможно контролировать обстановку с помощью визуального наблюдения;
внутриобъектовый режим – порядок, установленный на объекте, не противоречащий законодательству государства и обеспечиваемый совокупностью мероприятий и правил, направленных на обязательное его соблюдение лицами, находящимися на объекте;
пропускной режим – порядок, установленный на объекте, не противоречащий законодательству государства и обеспечиваемый совокупностью мероприятий и правил, исключающих возможность бесконтрольного входа (выхода) лиц, въезда (выезда) транспортных средств, вноса (выноса), ввоза (вывоза) имущества на объект и с объекта;
массовое мероприятие — любое организованное собрание людей на открытом пространстве или в помещении;
обеспечение порядка в местах проведения массового мероприятия – деятельность по обеспечению безопасности и управления массовым мероприятием, скоординированная с заказчиком (организатором мероприятия) и ограниченная местом и временем его проведения;
мобильное патрулирование — деятельность по обеспечению безопасности, осуществляемая охранниками в процессе передвижения между несколькими охраняемыми объектами, находящимися на расстоянии друг от друга, в течение определенного периода времени;
мобильное патрулирование территории (объекта) — деятельность по обеспечению безопасности, осуществляемая охранниками в процессе передвижения в пределах конкретной территории (объекта) в течение определенного периода времени;
специальное транспортное средство охранной организации – транспортное средство, специально оборудованное и предназначенное для реагирования на сигнальную информацию технических средств охраны и мобильного патрулирования;
использование оружия – право, предоставленное охранной организации законодательством государства, осуществлять охранную деятельность с помощью оружия (приобретать, хранить, носить при исполнении трудовой функции);
использование специальных средств – право, предоставленное охранной организации законодательством государства, осуществлять охранную деятельность с помощью специальных средств (приобретать, хранить, носить при исполнении трудовой функции);
применение оружия – реализация конструктивных свойств оружия для поражения живой или иной цели, подачи сигналов;
применение специальных средств – реализация конструктивных свойств специальных средств для защиты жизни и здоровья, охраны имущества, задержания лиц, совершивших правонарушение;
орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере охранной предпринимательской деятельности (далее – уполномоченный орган) – государственный орган, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охранной деятельности.
Статья 3. Правовая основа охранной деятельности
Правовую основу охранной деятельности составляют конституция государства, общепризнанные принципы и нормы международного права и международных договоров, настоящий Закон, другие законы, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты государства.
Статья 4. Цели и задачи охранной деятельности
Охранная деятельность осуществляется в целях извлечения прибыли и обеспечения прав и законных интересов заказчиков.
Задачами охранной деятельности являются:
обеспечение экономической безопасности предпринимательской деятельности;
оказание охранных услуг юридическим и физическим лицам в целях защиты их прав и законных интересов;охрана имущества, защита жизни и здоровья охраняемых лиц от противоправных посягательств; обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов;обеспечение порядка на охраняемых территориях, отнесённых законодательством к ведению органов местной власти, в том числе в местах проведения массовых мероприятий;содействие правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе в местах оказания охранных услуг и на прилегающих к ним территориях.
Статья 5. Основные принципы охранной деятельности
Охранная деятельность осуществляется на основе следующих основных принципов:
законности;
уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов физических и юридических лиц;
баланса частных и публичных интересов при осуществлении охранной деятельности;
взаимодействия с правоохранительными органами в обеспечении правопорядка;
признания многообразия и юридического равенства форм собственности и необходимости их равной защиты;
свободы предпринимательской деятельности;
поддержания конкуренции и недопущения экономической деятельности, направленной на ведение недобросовестной конкуренции.
Глава 2
Осуществление охранной деятельности
Статья 6. Общие положения осуществления охранной деятельности
Охранная деятельность осуществляется охранными организациями, специально учрежденными для оказания охранных услуг, предусмотренных настоящим Законом.
Охранная организация осуществляет охранную деятельность в порядке, установленном настоящим Законом, иными нормативным